存量资产盘活项目可行性研究报告项目可行性研究报告
存量资产盘活项目可行性研究报告项目可行性研究报告
2021年，国家“十四五”规划纲要提出要“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。2022年，资产盘活相关政策密集出台，国有存量资产盘活、统筹存量和增量资产已成为各级政府国资优化的重要诉求和重点任务，并隐含着高质量发展阶段地方投融资模式转变的深层次逻辑。
存量资产盘活政策渐成体系，进入系统推进新阶段
近年来，在国资国企改革和财政收支压力推动下，盘活存量国有资产已成为国企提质增效和地方政府财政开源节流的重要手段。进入2022年，政策体系完善深化，各级政府盘活国有资产的积极性进一步提升。政策支持和需求牵引双重作用下，国有存量资产盘活进入系统推进新阶段：
1、政策支持：政策体系逐步深化完善
一是顶层设计出台，配套政策支持强化。过往政策较为碎片化，未专门针对国资盘活出台专项文件，推动多散落于发改、国资等部委层级，缺乏整体统筹。2022年以来政策层级提升、力度加大，从国务院到相关部委，多项重要政策出台：5月，国务院办公厅发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称19号文），首次出台了存量资产盘活的专项文件，强调要在“重点领域”、“重点区域”加快存量资产盘活，其中国央企要发挥带头表率作用，同时也支持民间资本和市场主体参与盘活工作。以此为纲领性文件，国家发改委、财政部、国资委、上交所等相关机构相应出台系列配套文件（表1、表2），其中财政部2022年10月发布《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（以下简称124号文），对行政事业单位资产盘活进行了细化部署。
二是进一步厘清和扩大了国资盘活的覆盖范围。什么叫“国有存量资产”，官方文件并无确切定义。过往相关政策中，存量资产盘活往往聚焦于国有企业资产，重点是国资委牵头的国企低效资产盘活和发改委牵头的基础设施领域盘活。本轮推动扩充了国有企业存量资产盘活的重点门类，19号文框定的资产盘活范围，除基础设施领域的存量资产外，还将目光转向了综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等盘改结合的项目，国有企业开办的酒店、餐饮和疗养院等非主业资产，以及老旧厂房、文化体育馆、闲置土地等；此外，除国企类资产外，将行政事业性国有资产也纳入其中。财政部124号文中，要求行政事业单位要系统梳理资产使用情况，形成待盘活资产清单，逐项研究并有针对性地制定盘活方案。
三是实践实操性和对地方政府的指导性明显增强。19号文明确了国有资产盘活的“重点领域”、“重点区域”、“重点企业”、“盘活方式”等，提供了盘活存量资产可使用的各类政策工具，为下一步国有资产，尤其是国有企业资产盘活开展具体工作给予了顶层指导；124号文由财政牵头，针对此前提及较少的行政事业单位国有资产大类，明确了“全面覆盖”和“因地制宜”的基本原则，并提出了六大盘活方式和对各级财政部门、各部门及其所属单位的推动要求及激励约束机制。整体来看，两大文件的工作流程、具体要求和机制保障都较明确，措施实、操作性强，便于各地政府结合实际对国家政策进行本地化和细化。
国有资产盘活政策支持体系进入深化完善阶段
| 阶段 | 系统性 | 覆盖范围 | 实操性 |
|---|---|---|---|
| 初步探索2022年之前 | 较为碎片化，未专门针对国资盘活出台专项文件，推动多散落于发改、国资等部委层级，缺乏整体统筹。 | 聚焦于国有企业资产，重点是国资委牵头的国企低效资产盘活和发改委牵头的基础设施领域盘活。 | 基础设施类资产盘活细则较明确，如REITs、PPP模式细则。 |
| 系统深化进入2022年 | 政策层级提升、力度加大，从国务院到相关部委，多项重要政策出台。 | 国有企业资产盘活重点门类扩充：基础设施领域的存量资产（包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等）+综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等盘改结合的项目+老旧厂房、文化体育馆、闲置土地以及国有企业开办的酒店、餐饮和疗养院等非主业资产；纳入行政事业单位国有资产：包括行政事业单位货币形式资产，以及低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产。 | 实践实操性和对地方政府的指导性明显增强：19号文和124号文分别为中央各部委及各地方政府盘活国企存量资产和行政事业单位资产的纲领性文件。 |
2022年5月以来国家各部委密集出台政策推动资产盘活
| 政策文件 | 时间 | 部门 | 主要内容 |
|---|---|---|---|
| 《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办〔2022〕19号） | 2022.05.19 | 国务院办公厅 | 明确盘活存量资产的重点方向及方式；引导回收资金有效使用；强化政策支持、风险防控及组织保障。 |
| 《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号） | 2022.06.19 | 国家发展改革委办公厅 | 提出8方面具体要求：建立协调机制、建立盘活存量资产台账、灵活采取多种方式盘活不同类型存量资产、推动落实盘活条件、加快回收资金使用、加大配套政策支持力度、开展试点示范、加强宣传引导和督促激励。 |
| 《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金新购入项目申报推荐有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕617号） | 2022.07.07 | 提出6方面具体要求：强调充分运用新购入项目机制推动基础设施REITs健康发展的重要意义；合理简化新购入项目申报要求；完善新购入项目申报推荐程序；切实保障新购入项目质量；积极协调落实发行条件；引导回收资金用于新项目建设。 | |
| 《关于进一步发挥资产证券化市场功能支持企业盘活存量资产的通知》（上证函〔2022〕1011号） | 2022.06.30 | 上海证券交易所 | 大力支持符合条件的重点领域、重点区域、重点企业开展资产证券化业务，支持相关企业通过向资产支持专项计划转让其合法持有的存量基础资产发行资产支持证券，拓宽融资渠道、合理扩大有效投资、降低企业负债水平，形成存量资产和新增投资的良性循环。 |
| 关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告 | 2022年初 | 财政部 | 健全财政支出约束机制，盘活财政存量资金和闲置资产，推进行政事业单位资产共享共用，不断完善过紧日子的制度体系，加强落实情况评估。 |
| 《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号） | 2022.10.25 | 要求加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用，建立健全资产盘活工作机制，通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式，提升资产盘活利用效率。 | |
| 《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》 | 2022.11.18 | 规范存量资产转让项目运作。拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。 | |
| 《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号） | 2022.05.16 | 国务院国资委 | 共9条内容，其中涉及企业国有资产非公开交易流转的有5条，涉及公开交易流转的有4条，对非公开协议转让及无偿划转的适用情形、审批权限及定价依据提出了新的要求。 |
| 《提高央企控股上市公司质量工作方案》 | 2022.05.27 | 要求调整盘活一批央企控股上市平台，因企制宜制定调整计划，2024年底前基本完成调整。支持通过吸收合并、资产重组、跨市场运作等方式盘活，或通过无偿划转、股权转让等方式退出，进一步聚焦主责主业和优势领域。 | |
| 《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》 | 2022.11.24 | 自然资源部、国资委 | 规范相关工作流程及手续支持国有企业盘活利用存量土地；鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地。 |
| 启动不动产私募投资基金试点、发布《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》 | 2023.02.20 | 证监会、中国证券投资基金业协会 | 围绕盘活存量、防范风险主题，规范私募投资基金从事不动产投资业务，包括特定居住用房（存量商品住宅、保障性住房、市场化租赁住房）、商业经营用房、基础设施项目等。 |
国有企业资产和行政事业性国有资产盘活两条线
2、需求牵引：各级政府盘活积极性提升
随着内外部环境发生重大变化，2022年土地财政2和房地产市场下行，减税降费力度较大，奥密克戎疫情扰乱经济秩序，资产盘活意义凸显，各级政府的重视程度提升：一是契合高质量发展阶段地方政府投融资模式转变（图2）的新形势；二是可缓解部分国企和地方政府的债务风险和财政收支压力；三是满足国资国企改革发展尤其是提质增效的需求，包括优化资产布局、激发资产活力和运行效益、提升投资有效性等；四是解决稳增长、稳投资和发展难题，希望借回收资金用于新增投资建设项目3，同时吸引民营企业的参与，以推动重点项目建设和重点区域发展；五是存量资金在经历数年盘活后，挖潜空间已较小，多地着手规范行政事业单位和国资国企的资产盘活及收益上缴，存量资产资源的盘活进入深水区。
以缓解财政收支压力为例，盘活国有资产在收支两端均可弥补缺口（图4）：收入端开源，一是直接盘活沉淀资金、闲置资金，如124号文要求按照预算管理规定盘活行政事业单位货币形式的资产；二是可提升非税收入（行政事业单位资产的盘活收益一般计入非税收入项下国有资产/资源有偿使用收入科目5）；三是特殊年份，财政可依归加大国企利润上缴比例（计入国有资本经营预算），再调入全国一般公共财政预算支撑收入；四是可通过盘活股权类资产/市值管理“输血”地方财政，如充实社保基金、化解债务6等。支出端节流，通过提高资产使用效率、回收资金再投资等方式压减财政支出。如行政事业系统内探索通过搭建资产管理共享平台来盘活用好存量公物、国有企业可利用回收资金进行重点领域建设，来节约财政新增投入。
国企（非金融）和行政事业单位盘活资金如何填补财政收入缺口
那么盘活增收的空间有多大？从资产规模来看，国有企业和行政性事业单位资产盘活两条线都具有较大挖潜空间。近年来，国有资产高速增长（图5），汇总中央和地方情况，截至2021年底，全国国有企业（不含金融企业，下同）资产总额308.3万亿元，其中中央企业102.1万亿元，地方国有企业资产总额206.2万亿元，另外还有全国行政事业性国有资产总额54.4万亿元，总规模可观。但其中部分资产面临运营效率不高及市场化程度较低等问题，如有一定比例可以盘活运营或提质增效，将有效减轻财政压力、化解地方债务风险，助力后续项目建设。据新华网报道，仅北京市初步梳理纳入固定资产管理、具备盘活条件的存量资产就有约为4万亿元，延展至全国层面，盘活挖潜空间充足。
